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NORMAS MUNICIPALES

Introducción En los distintos textos, revistas jurídicas o similares sobre la rama denominada Derecho Municipal, no he encontrado ningún tratado o ensayo referido al Ordenamiento Jurídico Municipal, principalmente referido al análisis de las diferentes normas que se emiten en un Gobierno Local, a la competencia de los órganos responsables de emitirlas, momento de emisión, características y obligatoriedad de las normas, entre otros aspectos. Como sabemos por disposición legal (artículos 4º, 5º y 6º de la Ley Orgánica de Municipalidades Ley Nº 27972), inicialmente son sólo dos los órganos competentes para emitir normas municipales, el Concejo Municipal y la Alcaldía. Entiéndase al Concejo Municipal como aquel órgano conformado por el Alcalde y los Regidores proclamados por el Jurado Nacional de Elecciones, que ejerce funciones normativas y fiscalizadoras, encargándose de emitir Ordenanza Municipales, Resoluciones de Concejo y Acuerdos. De su lado, la Alcaldía, es el órgano ejecutivo del Gobierno Local, siendo el Alcalde el representante legal de la Municipalidad y su máxima autoridad administrativa y a quién le corresponde la realización de los Decretos y Resoluciones de Alcaldía. Sin embargo, existe un funcionario incluido dentro de la estructura orgánica de una Municipalidad a quién también le compete la facultad legal de emitir normas o disposiciones municipales: El Gerente Municipal. En un sentido positivista, el Gerente municipal es el único funcionario capaz y que validamente puede ser delegado por el Alcalde para producir disposiciones administrativas o resoluciones de competencia de la Alcaldía. Ya en una interpretación menos restrictiva de la Ley y desde el punto de vista práctico o real, existen otros funcionarios como por ejemplo los Gerentes de Administración Tributaria o de Desarrollo Urbano que pueden ser delegados por el Alcalde y por lo tanto, contar con la atribución de emitir resoluciones o disposiciones administrativas municipales de competencia de la Alcaldía. En estricto sentido legal, no son Gerentes Municipales (conforme lo establece el artículo 27º de la L.OM); sino que por motivos didácticos le denominaremos Gerentes administrativos, ya que “Gerente Municipal sólo hay uno.” Para que esto ocurra, es decir, para que estos Gerentes Administrativos, que antes de la dación de la LOM se les denominaba directores o jefes de oficina (conocidos también ahora como Sub Gerentes) puedan emitir resoluciones administrativas, se requiere que se cumplan dos requisitos: a) La delegación expresa del Alcalde y b) El conocimiento y aceptación del Concejo Municipal. En un sentido ideal, ésta delegación debería estar contemplada en el Reglamento de Organización y Funciones (ROF); pero bien podría realizarse también mediante una Resolución de Alcaldía ratificada por el Concejo Municipal mediante el respectivo Acuerdo. En atención a lo antes dicho, pasaré a explicar cuales son las normas y disposiciones que se emiten en una Municipalidad, tomando como secuencia y orden los órganos que lo hacen. I NORMAS EMITIDAS POR EL CONCEJO MUNICIPAL 1.1 Las Ordenanzas. Son las normas de carácter general de mayor jerarquía en la estructura normativa municipal, por medio de las cuales se aprueba su organización interna, la regulación, administración y supervisión de los servicios público y las materias en las que la municipalidad tiene competencia normativa. Mediante Ordenanzas se crean, modifican, suprimen o exoneran, los arbitrios, tasas, licencias, derechos y contribuciones, dentro de los límites establecidos por ley (artículo 40º L.O.M). Determinan el régimen de sanciones administrativas por la infracción de sus disposiciones, estableciendo escalas de multas en función de la gravedad de la falta; así como la imposición de sanciones no pecuniarias (artículo 46º L.O.M). Tienen rango de ley de conformidad con el numeral 4) del artículo 200º de la Constitución. ¿Que se aprueba? Organización Interna, regulación, administración y supervisión de los servicios públicos y las materias en las que la municipalidad tiene competencia normativa.- Así tenemos que mediante Ordenanza se aprueba el organigrama, reglamento de organización y funciones (ROF), el manual de organización y funciones (MOF), y demás documentos de gestión que tengan como finalidad regular la organización interna incluyendo el Reglamento de Sesiones de Concejo (en el que figurarán por ejemplo el procedimiento y causales de suspensión). Mediante Ordenanza también se aprueba cual será la modalidad de gestión para la administración y supervisión de los servicios públicos, por ejemplo si se va a concesionar, si se hará por administración directa, o en forma mixta. Los documentos de gestión referidos a la regulación del planeamiento local, llámese planes de desarrollo, planes urbanos, de desarrollo de capacidades, presupuesto participativo, espacios de concertación y participación vecinal, etc. se aprueban también mediante Ordenanza municipal. Crean modifican, suprimen o exoneran, los arbitrios, tasas, licencias, derechos y contribuciones.- La redacción del artículo 40º guarda relación con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 195º de la Constitución, el que dice prácticamente lo mismo; sin embargo a mi parecer bastaba con indicar que, mediante Ordenanza Municipal se crean, modifican y suprimen contribuciones y tasas esto en el entendido que, las tasas pueden ser arbitrios, derechos y licencias, conforme lo establece Código Tributario; no existiendo necesidad de ser reiterativo en la redacción. Constitucionalmente sólo por ley o decreto legislativo (en caso de delegación) se crean, modifican o derogan tributos, o se establece exoneraciones. Conforme a la norma IV del Título Preliminar del Código Tributario, los gobiernos locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de estas pudiendo las Municipalidades ejercer esta atribución sólo mediante Ordenanzas las que deberán ser aprobadas del Concejo Municipal. Sanciones Administrativas.- De conformidad con el artículo 46º de la LOM, las normas municipales son de carácter obligatorio y su incumplimiento acarrea las sanciones correspondientes, sin perjuicio de realizar otras acciones. Las Ordenanzas son las que determinan el régimen de sanciones administrativas por la infracción de sus disposiciones, estableciendo las escalas de multas en función de la gravedad de la falta; así como la imposición de sanciones pecuniarias. Literalmente hablando, el Concejo Municipal en materia normativa, es el único órgano que emite Ordenanzas y en este caso en particular, a través de una Ordenanza se debe establecer la relación de infracciones, la escalas de multas y sanciones no pecuniarias Vg: multa, suspensión de autorizaciones o licencias, clausura, decomiso, retención de productos y mobiliario, retiro de elementos antirreglamentarios, paralización de obras, demolición, internamiento de vehículos, inmovilización de productos y otras, pero obligatoriamente la sanción que se pretenda ejecutar debe estar contemplada en una Ordenanza en razón a los Principios de Legalidad y Tipicidad. Ratificación de las Ordenanza Municipalidades Las Ordenanzas en materia tributaria expedida por las municipalidades distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su circunscripción, para su vigencia. Resulta por lo tanto, indispensable determinar que Ordenanzas contienen materia tributaria. Para ello se requiere de un análisis simple de la misma: verificar sí la misma crea, modifica, suprime o exonera tasas (arbitrios, derechos y licencias) y/o contribuciones, incluyendo sanciones relacionadas con dicha materia, como por ejemplo, sanciones por no presentación de declaración jurada de impuesto predial o vehicular. De igual forma, son objeto de ratificación, las Ordenanzas que aprueban los Textos Únicos de Procedimientos Administrativos de la Municipalidades Distritales, conforme la sentencia expedida por el Tribunal Constitucional en el Exp N.° 007-2001-AI/TC. Publicidad de las Ordenanzas Las Ordenanzas deber ser obligatoriamente publicadas conforme lo determina el artículo 44º de la L.O.M, si se trata de municipalidades distritales y provinciales del departamento de Lima y provincia constitucional del Callao, en el diario oficial El Peruano; si son municipalidades distritales y provinciales de las ciudades que cuenten con un diario encargado de publicaciones judiciales en tales medios, o en otro medio que asegure de manera indubitable su publicidad. En el caso que la municipalidad sea provincial o distrital y no pertenezca al departamento de Lima ni a la provincia constitucional del Callao o no cuente con un diario encargado de publicación de avisos judiciales, se hará mediante carteles impresos fijados en lugares visibles y en los locales municipales, de lo que dará fe la autoridad judicial respectiva. Se entiende que, la publicación de las Ordenanzas en materia tributaria aprobadas por municipalidades distritales, requerirán para su entrada en vigencia, de la publicación de la Ordenanza y de la publicación del Acuerdo de Concejo Municipal provincial que ratifica la Ordenanza distrital como requisito esencial para su vigencia. Esta publicación puede realizarse considerando el D.S 001-2009-JUS, a mi parecer inconstitucional, ya que permite la publicación de la parte resolutiva que aprueba la Ordenanza y no de todo su contenido o anexos, los que según esta norma pueden ser publicados en la página Web de la entidad o Municipalidad. 1.2 Los Acuerdos son decisiones que toma el concejo, referidas a asuntos específicos de interés público, vecinal o institucional, que expresan la voluntad del órgano de gobierno para practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o norma institucional (artículo 41º L.O.M). Siendo el Concejo Municipal un órgano de gobierno que ejerce sus funciones de gobierno mediante Ordenanzas (ya analizadas) y mediante acuerdos, siempre que estos estén referidos a casos específicos de interés público (de toda la comunidad, incluyendo los que no pertenecen a la jurisdicción del distrito, incluso de la comunidad nacional o internacional), vecinal (de interés de los vecinos locales de la jurisdicción del gobierno local) o institucional (de la municipalidad). Es así que, la expresión de este órgano de practicar un determinado acto, por ejemplo aprobar una lucha contra la venta de droga en las calles de la ciudad, o la mejora del transporte público como política de mejora de la dignidad de los usuarios, establecer la hermandad con otro municipalidad del país o de fuera de él, debe de realizarse mediante Acuerdo Municipal. De decidir el Concejo sujetarse a una determinada conducta o norma institucional, por ejemplo: no volver a habilitar zonas destinadas a área agrícola; solicitar la realización de exámenes especiales, auditorias económicas y otros actos de control, se materializa también mediante Acuerdo Municipal. Usualmente los acuerdos municipales requerirán de otras disposiciones (ordenanzas, decretos, resoluciones de alcaldía, etc.) para implementarse. 1.3 Las Resoluciones de Concejo: Resuelven asuntos administrativos concernientes a su organización interna (articulo 39º L.O.M). Resulta bastante complicado analizar esta competencia normativa del Concejo Municipal considerando que, éste órgano normativo y fiscalizador no tiene competencias de carácter ejecutivo y las que incluso están negadas a los Regidores bajo pena de vacancia. Tampoco constituye instancia administrativa. La pregunta que surge es: Que asuntos de carácter administrativo son de competencia del Concejo?, la respuesta sería aquellos que corresponden a su organización interna (del propio Concejo y no de la Municipalidad). Así tenemos que, por Resolución de Concejo se debería resolver las licencias solicitadas por sus miembros, la aprobación de viajes de comisión, la suspensión del cargo de regidor o Alcalde por la comisión de alguna infracción que se sancione como tal, en incluso la vacancia al cargo, el reemplazo en caso de vacancia o ausencia. De la misma forma a través de dicho documento, también se autoriza al Procurador Municipal para que inicie e impulse procesos judiciales; se constituyan comisiones, entre otros actos especificados por el artículo 9º de la L.O.M. II NORMAS EMITIDAS POR LA ALCALDÍA 2.1 Decreto de Alcaldía: El Alcalde ejerce sus funciones ejecutivas de gobierno señaladas en la Ley Orgánica de Municipalidades mediante Decretos de Alcaldía. Estos establecen normas reglamentarias y de aplicación de las Ordenanzas, sancionan los procedimientos necesarios para la correcta y eficiente administración municipal y resuelven o regulan asuntos de orden general y de interés para el vecindario, que no sean de competencia del concejo (artículo 42º L.O.M). Si mediante una Ordenanza por ejemplo se ha aprobado el régimen de sanciones, mediante un Decreto de Alcaldía se puede reglamentar el mismo e indicar características, condiciones y demás para su correcta aplicación. Es una norma muy similar (apelando a una comparación normativa) en su relación, a la que tiene un Decreto Supremo como norma reglamentaria de una Ley. No se requiere que el máximo órgano normativo llamado Concejo Municipal se vuelva a reunir para aprobar la reglamentación de una Ordenanza o establecer normas de aplicación de ellas. 2.2 Resoluciones de Alcaldía: Las Resoluciones de Alcaldía aprueban y resuelven los asuntos de carácter administrativo (artículo 43º L.O.M). Siendo el Alcalde la última instancia administrativa, conforme lo dispone el artículo 50º de la L.O.M, entonces es él quién debe pronunciarse en primera y última instancia; es decir absuelve sólo reconsideraciones si esta ha sido la decisión del administrado de no agotar la vía administrativa y esperar que el Alcalde cambie su decisión. El Texto Único de Procedimientos Administrativos – TUPA de la Municipalidad debe de prevé esta precisión procedimental. Si sucediera que el Alcalde ha delegado sus atribuciones resolutivas sobre determinadas materias en el Gerente municipal o Gerentes Administrativos, así también debería de considerarse en el TUPA, por lo tanto se constituye al Alcalde como segunda y última instancia administrativa es decir absuelve r apelaciones, salvo en materia tributaria que la segunda instancia es el Tribunal Fiscal. Por ejemplo, si el Alcalde delega en el Gerente de Rentas la facultad de resolver recursos de reclamación tributaria, él ya no tomaría conocimiento de las apelaciones y el contradicente tributario tendría que acudir vía apelación al Tribunal Fiscal. Cometario especial merece el tratamiento que se hace dentro del Proceso Administrativo Disciplinario, previsto en el artículo 163º y siguientes del Decreto Supremo 005-90-PCM Reglamento de la Ley de la Carrera Administrativa. Esta norma prevé competencia para el titular de la entidad (Alcalde para el caso de municipalidades) para la designación del presidente de la Comisión Permanente de Procesos Administrativos Disciplinarios, así como para la designación de la Comisión Especial para funcionarios; así como su pronunciamiento en caso de no proceder que se abra proceso administrativo disciplinario o se emita la resolución que instaura proceso. De suscitarse estos actos administrativos, en los cuales el Alcalde sea primera y última instancia administrativa, el procesado y/o administrado, de pretender contradecir un acto administrativo, podrá optar por interponer reconsideración, de conformidad con el artículo 208º de la Ley de Procedimiento Administrativo General (L.P.A.G) o dar por agotada la vía administrativa de conformidad con el artículo 50º de la LOM concordante con numeral 3 del artículo 52º del mismo cuerpo legal. Esta situación se repite en todos aquellos caso que el Alcalde constituya única y por lo tanto última instancia administrativa. III NORMAS EMITIDAS POR GERENCIA MUNICIPAL 3.1 Resoluciones de Gerencia Municipal Son disposiciones de carácter administrativo por delegación expresa del Alcalde, el Gerente Municipal resuelve o regula asuntos de carácter administrativo, relacionados con la prestación de servicios administrativos y otras que le deleguen conforme a Ley (numeral 33 artículo 20º y 27º de la L.O.M). Al decir que se delegue conforme a Ley, reitero mi comentario sobre que debe existir delegación expresa del Alcalde y ratificación expresa del Concejo Municipal, ideal sería que esta delegación se establezca en el Reglamento de Organización y Funciones y en el TUPA; pero también es válido si la delegación se realiza mediante resolución de alcaldía ratificada por acuerdo municipal y posteriormente hacer la modificación en estos documentos de gestión. Este mismo comentario se aplica a las resoluciones de los Gerentes Administrativos. 3.2 Directivas de Gerencia Municipal La LOM no define que se conoce como directiva, sólo dice que es una de las formas como el Gerente Municipal resuelve aspectos administrativos a su cargo. Siendo esta disposición de índole diferente a una Resolución Administrativa refiero que, una directiva comprende lineamientos de carácter interno de la administración municipal, en los cuales el gerente desarrolla un determinado tema fijando instrucciones, procedimientos, metodologías y aprobando instructivos; así pueden existir directivas sobre el manejo de cheques o de caja chica, para la custodia de título valores, etc. Todas estas son de obligatorio cumplimiento de los servidores y funcionarios municipales, por ello es conveniente que sea aprobada (en virtud a lo manifestado en los puntos precedentes) mediante Resolución de Alcaldía o de Gerencia en caso que haya delegación. Es un medio poco usado por lo Gerentes, sin embargo bastante recomendable para establecer criterios sobre determinados asuntos que no quedan claros en la administración municipal. Sobre la Contradicción de la Normas y disposiciones municipales: Todas estas normas pueden ser contradichas o ser objeto de recurso, en algunos casos especiales como la reconsideración de acuerdos, mediante un procedimiento especial; recursos administrativos (como el caso de resoluciones de alcaldía o de gerencia municipal), acciones constitucionales (en contra de Ordenanzas- acción de inconstitucionalidad) lo será motivo de otro análisis y de otro artículo.